【观察】国家公园法草案首次审议，如何引导社会公众参与和共享保护成果？

界面新闻记者 | 张倩楠

界面新闻编辑 | 刘海川

2024年9月10日，国家公园法草案首次提请全国人大常委会会议审议。这是在国家层面首次为国家公园专门立法。此次立法将为国家公园的规划和设立、保护和管理、参与和共享、保障和监督等提供法律依据。

国家林业和草原局局长关志鸥在十四届全国人大常委会第十一次会议上介绍，我国于2015年开展国家公园体制试点，2021年正式设立第一批5个国家公园，2022年明确49个国家公园候选区，正在建设世界上最大的国家公园体系。

“与此同时，国家公园领域制度建设方面的短板日益明显。”关志鸥表示，目前国家层面还没有专门的国家公园立法，国家公园作为新的也是最重要的自然保护地类型，法律地位不明确，规划设立、保护管理、保障监督等缺乏法律依据，已成为国家公园建设实践中亟须解决的突出问题。制定国家公园法，是高质量推进国家公园建设，科学保护和合理利用自然资源，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设的客观要求和迫切需要。

“国家公园法通过立法确立起国家公园这种自然保护地类型，符合山、水、林、田、湖、草、沙整体保护的理念，开启了对一个完整的生态系统进行立法的先河。” 曾参与过国家公园地方立法起草项目、西北大学环境资源治理研究中心焦琰向界面新闻介绍，另一方面，国家公园立法将给其他自然保护地类型的制度建设，比如自然保护区和自然公园等，起到规范指导作用。

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“为了保护自然生态系统的原真性和完整性，国家公园的建设往往需要跨越多个行政区域。如果没有国家层面的法律赋权，国家公园管理机构很难取得执法上的充分依据，跨区域的协调机制也难以形成，对违法行为的监管困难重重。”北京林业大学生态文明研究院副院长杨朝霞接受新华社采访时表示，国家公园法草案明确了各方面的职责和权利，有助于形成合力加强保护和管理。

草案明确，国家建立统一规范高效的国家公园管理体制。国务院国家公园主管部门负责全国国家公园的监督管理工作；国家公园所在地地方人民政府行使本行政区域内国家公园的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、防灾减灾等职责；各国家公园管理机构负责各该国家公园的保护和管理工作，履行相应领域的行政执法职责等。

焦琰介绍，跨省协同在此前就已有实践探索。2023年立法法修改，确定了区域协同立法的立法权限。2023年7月，四川省、陕西省和甘肃省三省就已通过协同立法的形式，确定了大熊猫保护的跨省协调机制。国家公园法草案则为先行先试的地方性法规所确立的跨省协调机制提供了上位法依据，从国家法律到地方性法规形成了一个完整的闭环规定。

“在国家公园统一立法之前，各地区执法标准不统一、执法主体不协同，法律责任不一致，就容易出现互相‘扯皮’的执法乱象。”焦琰指出，草案对违法责任、监督机制都进行了明确规定，解决了跨区域执法不统一的问题。比如，在国家公园核心保护区内开展规定以外的活动的，责令停止违法行为，可以处十万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；属于违法建筑设施或者进行工程建设的，责令限期拆除、恢复原状，处十万元以上一百万元以下的罚款；造成生态破坏的，责令限期修复或者采取其他补救措施，处一百万元以上五百万元以下的罚款。

草案还规定，国家建立国家公园保护和管理成效考核评价制度，考核评价结果纳入相关考核评价体系。对保护不力、问题突出的国家公园，国务院国家公园主管部门、国务院有关部门可以约谈国家公园所在地地方人民政府和国家公园管理机构负责人，要求其采取措施及时整改。

焦琰认为，值得注意的是，此前，国家公园试点基本上是遵循“一园一法”的立法模式，而已颁布的国家公园地方性法规，对于5个已获批的国家公园可以继续沿用，而对于未被获批的试点而言，本次《国家公园法》正式颁布后，这些地方性法规 “该废止的就废止，该修法的就修法”。

如何引导社会公众参与和共享保护成果？

焦琰认为，国家公园全民公益性理念的内涵包括全民共享、全民共有和全民共建三个方面。共享是全民公益性的核心要求，是共有和共建的最终落脚点；而共有和共建则分别从国家公园管理和建设两个方面为全民共享提供了保障，同时也构成了国家公园全民公益性理念的内在要求。

草案提出，国家公园区域内原有居民的生产生活活动，应当以不超出现有规模和利用强度为前提。根据保护和管理需要，确有必要迁出的，由有关地方人民政府妥善安置。国家公园管理机构根据生态保护需要设立的生态管护岗位应当优先聘用当地居民。

原住民的迁出会涉及哪些问题？焦琰介绍，自上而下的征收通常会面临较大的阻力，一是征收成本很高；二是造成征收机关和原住民之间的矛盾。他说，“在实践中，某些国家公园采取原住民整体搬迁的方式，在国家公园附近的镇上建房子，让原住民经营民宿。问题是有的人擅长做生意，有的人不擅长做生意，就会导致经营质量良莠不齐。从短期来看解决了生态保护的问题，也为原住民提供了工作岗位，但从长远来讲，并不符合经济效率和市场规律。”

“实践中也探索出一些无需原住民搬迁的值得借鉴的方法。” 焦琰介绍，例如钱江源国家公园，集体土地较多，采取了设立保护役权的方法。也就是说，在权属不变的前提下，限定国家公园范围内集体土地上的生产经营活动，并支付合理对价对原住民进行补偿，原住民从生态产品价值转化中获利。这相当于通过设立役权方式限制财产自由权，来维护环境公共利益。

草案进一步明确，国家公园管理机构应当在确保生态得到保护的前提下，完善国家公园公共服务体系，提升公共服务功能。

“强调将全民共享界定为国家公园全民公益性理念的核心要义，也是基于对我国自然保护地建设经验教训的总结。” 焦琰介绍，自然保护地体系存在的主要问题之一就是社会公益属性不够明确。具体表现就是将原本属于不特定多数人非排他性使用的天然存在的自然环境和自然资源划定成各类自然保护地后，再将其打造为旅游牟利的载体，大力发展“圈地式的门票经济”。

焦琰表示，国家公园的全民共享，绝不是简单“共享”国家公园的经济价值，而是涉及国家公园的生态、科学、历史、文化和艺术等价值，是“共享”国家公园的多元价值体系。国家公园实行分区管控，对核心保护区严格管理，在一般控制区适宜的区域，可以合理规划科普教育、游憩、生态体验等活动，游客也可以进入相关区域体验感受。